浅谈政府性融资担保机构 支持养老金融供给模式的探索与创新

  2023年10月，中央金融工作会议将养老金融纳入“五篇大文章”后，养老金融成为金融资源的重点投向之一，越来越受到各级政府和金融机构的广泛关注。政府性融资担保机构如何在养老金融这篇大文章中找到切入口，进一步发挥支小支农的政策性功能，推进养老产品创新和服务供给，是需要重点思考和探索的方向。在本文中，笔者从养老金融的概念、山东省养老服务机构发展概况、SWOT 分析、为民营养老机构融资提供增信支持的探索和建议四个方面对问题进行了初步分析。

养老金融的概念

  在我国，养老金融是一个“中国式”的新概念，而不仅仅是“养老”和“金融”的加总。我国首部《中国养老金融发展报告》指出，养老金融是指围绕社会成员各种养老需求所进行的金融活动的总和，包括三方面内容：一是养老金金融，包括各类养老资产积累的配置安排，包含养老金制度安排和养老金资产管理；二是养老服务金融，指为满足老年人的消费需求进行的金融服务活动；三是养老产业金融，是指给养老相关产业提供投融资支持的金融活动。

  在能够提供融资支持的金融机构中，商业银行目前仍扮演着重要角色。在我国商业银行框架体系下，养老金融能够细分为负债类业务、资产类业务和中间业务三大领域。负债类业务以养老客户需要的存款类、理财类产品为主。资产类业务的目标客群可分为养老个人客户和养老机构客户，对于养老个人客户，可以办理年金、养老金、托管类投融资产品，或是养老客户财富管理，包括房产抵押融资等形式；对于养老机构客户，可以办理关于养老设备采购、系统开发、养老场所建造等系列融资业务，满足养老机构不同的融资需求。中间业务可以办理养老相关代扣、代缴、代付等代理性业务。

  为养老机构融资提供担保增信是政府性融资担保机构在养老金融大文章中可以进行探索的切入点。结合融资性担保的业务性质和功能定位，在前述养老金融的全部三个板块中，与投融资相关的养老产业金融是政府性融资担保能够参与的主要板块，进一步具体到可以与商业银行合作的业务，则是对养老机构客户融资的担保增信支持。2020年2月，国家统计局发布《养老产业统计分类（2020）》，将养老产业分为养老照护服务、老年医疗卫生服务、养老教育培训、养老科技和智慧养老服务等12个大类，涵盖的行业范围广、种类繁多，但最为主要的还是能够提供养老服务的产业，对应的产业主体主要就是养老院等养老服务机构。

山东省养老服务机构发展概况

  山东省是全国的人口大省，同时也是老年人口大省。根据第七次全国人口普查数据，山东省60岁及以上人口2122.1万人，其中60~74岁低龄老人1597万人，占老年人口的75.2%，人口老龄化形势十分严峻。在2023年民政部重点工作综合评估中，山东养老工作位居全国第一。近年来，在山东省委、省政府的高度重视下，山东省养老工作取得长足发展，初步构建起居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。2024年1月，国家卫生健康委印发《关于命名山东省为全国医养结合示范省的通知》，山东省成为全国首个医养结合示范省。

  山东省养老服务机构和养老机构床位数量排名全国前列，其中民营养老服务机构占比一半以上。据2020年统计数据显示，山东省的养老服务机构数量为2193个，排名全国第6位，占全国养老服务机构总数量的5.76%；养老机构床位数为363536张，排名全国第二位，占全国养老机构床位总数的7.53%。另外，民营养老服务机构的占比已经超过50%。按照2018年山东省民政工作会议的工作部署要求，到2020年，全省80%以上的公办养老机构要转制为企业、社会组织或实现公建民营，政府运营的养老床位数占养老床位总数的比例不超过40％。可见，无伦从政策导向还是统计数据看，民营养老服务机构在整个养老服务行业中的地位越来越重要，也承担着越来越多的社会责任。但是，与政府运营的养老服务机构不同的是，民营养老服务机构在资金方面没有政府兜底，在建设运营过程中往往存在资金短缺的问题，尤其是中小型机构，受制于规模小、盈利能力弱、缺乏有效的抵质押担保手段等因素，面临着更加严峻的融资难题。

政府性融资担保机构支持民营养老机构融资的SWOT分析

  笔者运用SWOT分析模型，分别从自身优势（S）、自身劣势（W）、外部机会（O）和外部威胁（T）四个方面，对政府性融资担保机构为民营养老机构融资提供担保增信的可行性进行探索式分析。

  自身优势

  我国绝大多数民营养老机构属于中小微企业，将支小支农作为主责主业的政府性融资担保机构在支持此类中小微企业融资需求上具有与生俱来的优势。一是拓宽融资渠道。随着政府性融资担保体系的影响力不断提升，银行对于担保增信的认可度也越来越高，对一部分缺乏抵质押物且不满足银行直接授信条件的民营养老机构，政府性融资担保可以有效解决其缺乏抵质押物的问题，进而增加其获得银行贷款的可能性。二是降低融资成本。贷款银行由于政府性融资担保这类优质的增信手段介入，可以在一定程度上降低民营养老机构贷款利率，且政府性融资担保机构出于政策性定位，提供的担保费率也远低于市场平均水平。三是覆盖范围全面。目前，山东省已建成覆盖16地市共59家成员单位的政府性融资担保体系，体系合作业务下沉至各县（市、区），在区域上能够对各级民营养老机构进行增信支持。四是政担联动高效。相较于市场化金融机构，作为财政调节工具的政府性融资担保在与政府相关部门的统筹联动、信息共享中具有天然优势，在支持带有一定非营利属性的养老机构时也更容易找到切入点，能够更加高效、充分地响应相关养老政策的落地。

  自身劣势

  担保增信支持经验有限。目前，山东省政府性融资担保体系对民营养老机构融资的担保增信支持尚处于空白阶段，即便扩大到全国范围内，也鲜有成规模的案例，仅上海市在2022

年推出的“养老服务批次贷”担保业务和宁波市在2024年3月推出的“养老服务机构担保贷款方案”，是目前较为明确的担保对养老服务机构融资的增信支持，但均处于受理名单、”见贷即保”阶段。由此可见，目前政府性融资担保机构支持民营养老机构融资的经验仍较有限，尚未形成对该行业较为完备的风控模型。

  合作银行相关信贷产品供给不足。目前，银行对养老机构仍处于不敢贷、不愿贷、不会贷的状态。从全省情况看，仅有为数不多的几家银行推出了养老相关的信贷政策，其中只有山东省农村信用社联合社的“养老保障贷”是专门针对民营养老服务机构推出的专项产品，其他银行对养老产业的信贷政策则更多偏向于大型养老项目或“专精特新”老年用品制造企业，而非中小微的民营养老机构；更多的银行对养老相关的信贷政策则仍处于空白状态。扩大到全国范围看，原银保监会办公厅于2022年6月发布的《关于银行业保险业加强新市民金融服务有关情况的通报》中的一项数据显示，中国银行养老产业客户数仅为1974户，养老产业授信余额85.57亿元；建设银行、交通银行支持养老产业贷款余额分别仅为32亿元、24亿元，对比同属“五篇大文章”的普惠金融和绿色金融领域的信贷余额，在养老产业金融领域的支持还是普遍薄弱的。融资担保作为增信手段，需要作用于银行贷款，若没有对应的信贷产品，政府性融资担保对民营养老机构的支持则无法传导至体系合作银行。

  支持方式比较单一。与保险、银行等金融机构不同，融资担保机构能够介入养老金融的方式比较单一，主要就是为养老机构的融资提供担保增信，很难与养老保险、养老金等其他养老金融产品结合起来形成合力，只能做到单点支持且缺乏其他抓手。

  外部机会

  政策扶持不断加强。山东省人民政府高度重视养老服务业的发展，出台了一系列政策支持养老机构建设，其中2024年发布的《山东省民政厅 山东省财政厅关于优化省级养老服务发展资金支持政策促进养老服务高质量发展的实施意见》（鲁民〔2024〕13号）和《山东省养老服务高质量发展三年行动计划（2024—2026年）》（鲁政办字〔2023〕207号）两项重要文件更是进一步明确了对养老机构的资金扶持措施，包括对养老相关服务的运营奖补、床位建设一次性补助、养老机构贷款贴息、养老服务专项资金、彩票公益金支持养老服务等，对民办养老服务机构的政策环境持续优化。另外，山东省人民政府研究室近期发布的《决策参要》中也专门提到创新养老金融产品的相关建议，如建议支持金融机构开发养老社区/养老机构建设改造贷款、智慧健康养老示范基地贷款、适老化改造贷款等特色信贷产品，并明确提出鼓励政府性融资担保机构提供融资增信支持。

  市场规模不断增长。首先，根据山东省人民政府研究室近期发布的《决策参要》中对我国“银发经济”的预测，预计到2035年，我国银发经济规模可达到30万亿元，占GDP比重约10%，将成为经济发展的重要驱动力。未来20年，具有较强消费能力、消费意识的60后、70后“新银发族”将成为银发经济的主力消费人群，养老需求旺盛且呈现多元化、个性化、品质化趋势。同时，银发经济既是以满足老年阶段物质文化需求为中心的“生命经济”，也是弱经济周期性和强抗经济波动性的“生活经济”，具有综合性、融合性、成长性特点。其次，按照第三方行业研究机构“头豹研究院”对我国养老机构行业市场规模的测算，2022年全国养老床位总量达834.3万张，其中民营养老机构床位占比53.47%，纳入床位空置率、平均收费等因素，2022年全国民营养老机构市场规模约为1619.34亿元；预计至2027年，全国养老床位总量可达946.6万张，其中民营养老机构床位占比58.47%，民营养老机构市场规模可达2051.96亿元，行业整体规模呈上升趋势。社会对养老服务的需求与日俱增，市场潜力大，也将为作为行业主体的民营养老机构在盈利能力、专业化程度上带来更多的提升空间，降低了融资风险，提高了融资可行性。

  市场化趋势不断显现。伴随民营养老机构比例的提升，养老服务的盈利性、市场化水平也将逐步提高，第三方咨询机构“智研咨询”在2021年对我国养老机构未来发展趋势的预测中提到，民营养老机构将成为发展主体，养老机构的市场化趋势将会更加明显,小型化、专业化、社区化、连锁化将成为养老机构发展主要态势，依托社区发展养老机构，通过小型化、连锁化经营来获取市场份额、提高市场竞争力。这也为以支小支农为主业的政府性融资担保提供了更多的支持发挥空间。

  外部威胁

  养老行业主体的局限性。目前养老行业主体存在非企业、轻资产、缺乏抵质押物等行业局限性，使得养老行业主体在融资过程中有着不同于其他行业的特有的风险因素。首先，养老行业涉及的主体除企业外，还有大量的民办非企业和事业单位。相关数据显示，占比超过80%的养老机构都是民办非企业，而对民办非企业的授信没有列入监管部门的普惠考核范畴，容易造成商业银行发放贷款的动力不足。其次，《养老金融蓝皮书：中国养老金融发展报告(2023)》中提到，我国大部分养老企业以轻资产运营为主。有一些养老项目采用了从政府、集体或个人处承租场地设施，然后进行市场化改造的轻资产运营模式，这类项目一般很难拿到发改委等部门的立项审批，无法满足银行对固定资产贷款的要求，只能采取流动资金贷款的形式获得资金。最后，即便拥有土地资产，但多数养老项目用地使用的是慈善医卫用地，银行难以处置，无法作为抵质押物使用，导致这些养老机构难以获得长期的债权支持。   

  养老机构的经营问题。目前，养老机构经营普遍存在入住率低、盈利能力差、资金运作周期长的问题，增加了其申请流动资金贷款的难度。有关资料显示，如果养老机构的入住率长期低于60%，很可能会进入亏损状态。据山东省社会科学院人口所在2017年对全省60余家养老机构的调研，这些养老机构普遍存在入住率较低的问题；另据山东省人民政府研究室近期发布的《决策参阅》，山东省的养老机构和社区养老服务设施超四成存在亏损情况。2019年在《安徽日报》刊登的《“租赁+养老”求解养老机构融资难》文章中表述，养老行业投资回收期在8年以上，盈亏平衡在3年以上。上述养老机构的经营问题势必会为其贷款融资带来高风险性和不确定性，影响还款来源的稳定性，降低银行的贷款意愿。

  缺乏顶层法律与政策指导。目前，我国养老行业尚未明确统一的行业主管部门，缺少顶层的法律体系和政策指引，数据要素支撑不足，尚未开展对养老产业的有效统计，产业基础底数不清，对养老金融服务的行业细分不明确，对养老金融的服务对象没有“目录式”“名单式”管理机制，容易导致金融政策与行业政策不匹配、支持对象错位等问题，不仅影响政策实施效果，也制约了养老金融的发展。

养老金融发展不平衡不充分。养老金融在不同地区、不同群体之间存在不平衡,很多地区和群体对养老金融产品的获取和使用存在限制。农村地区、小城镇养老金融发展落后,中低收入群体服务不足、选择有限，也缺乏针对特定群体的定制化产品。

支持民营养老机构融资的探索和建议

  省内银行支持养老机构融资的探索

山东省民政厅和山东省农村信用社联合社推出“养老保障贷”。“养老保障贷”是山东省支持民办养老机构融资的创新金融产品，具有以下特点:

  （1）降低担保门槛。“养老保障贷”采用“床位收费权质押+保证金担保+实际控制人、核心家庭成员或主要股东担保”方式办理，无须养老机构提供抵押物担保。

  （2）放款方式灵活。充分考虑养老机构经营特点，授信额度内，依据养老服务合同分批放款，每次放款金额不超过养老机构新增签订合同年收费总金额的70%，额度最高可达1000万元。

  （3）实行闭环运作。养老机构在农商银行开立资金监管账户，农商银行实行账户闭环管理，账户资金定于用来偿还贷款本息。

  （4）实施利率优惠。根据民政部门对养老机构等级评定情况实施利率优惠。评定等级为5星级的，利率较同类产品优惠20%~30%；评定等级为4星级的，利率较同类产品优惠10%~20%；评定等级为3星级的，利率较同类产品优惠10%。

  （5）降低老人入住成本。农商银行与养老机构签订业务合作协议，约定养老机构对持有农商银行制发社保卡且按时交纳床位费的入住老人实行价格优惠，减轻入住老人负担。

  （6）延伸服务链条。农商银行积极支持养老机构及养老服务产品供应、养老辅具生产企业等上下游企业生产，加强产业赋能，打通生产供应链，制定综合金融服务方案，为产业链客户提供流动资金贷款、固定资产贷款、聚合支付等金融支持。

  据统计,“养老保障贷”对山东省养老机构授信金额已达4.4亿元。以下是“养老保障贷”实际案例：

  山东省济宁市梁山县小路口医养中心是一家医养结合的综合性养老机构，2021年完工投入使用。由于项目建设资金投入较大，亟需银行贷款周转。根据“养老保障贷”政策，梁山农商银行为小路口医养中心授信300万元，小路口医养中心从授信额度中贷用80万元，用于医疗长护区、养老长护区、失智照料区的设施配备，解了燃眉之急，坚定了经营发展信心。

  烟台圣莱恩康复医院有限公司是烟台市一家四星级医养结合一体化综合型养老院。烟台农商银行开发区支行了解到其融资需求后,进行了多次走访考察,为其量身定制专属融资方案，通过“床位收费权”质押担保贷款方式，成功发放了“养老保障贷”600万元。

  中国农业银行的“养老机构贷款”。“养老机构贷款”包括流动资金贷款和固定资产贷款，用于建设和运营老年人集中居住和照料服务设施，流动资金贷款期限不超过3年，固定资产贷款总期限最长不得超过项目建设期加上15年。

该产品的功能和特色如下:在产品定位上，贷款主要用于支持大中型商业化运作的养老项目建设，满足了中等以上收入人群对优质养老消费的需求；在贷款用途上，流动资产贷款支持养老项目运营，固定资产贷款支持养老项目建设，置换贷款支持存量养老资源盘活，并购贷款支持养老股权收购；在担保方式上，符合信用贷款条件的客户可采用信用方式，采用特许经营权项下应收账款单独设定质押的质押率不超过70%，参加银团贷款的担保方式可按照银团贷款协议方式执行。

  中国银行的“惠如愿·养老贷”。“惠如愿·养老贷”服务方案主要针对养老行业内的中小微企业，重点支持“专精特新”老年用品制造企业及享受政府经营补贴的优质养老服务机构，满足其资金融通需求。针对省内养老行业龙头企业，中国银行山东省分行利用现金管理、基础结算、授信、企业年金等现有产品和服务,深耕养老领域。

  其他银行支持情况。中国工商银行山东省分行结合养老产业资金流转路径，设计开发与市场需求特点相适应的融资产品，支持推进“养老+医疗”“养老+旅游”等产业融合，鼓励辖属机构发挥特色优势，打造区域养老服务标杆项目。中国建设银行山东省分行为某康养护理中心项目提供养老产业贷款3.5亿元。据了解，该中心主要为失能、半失能老人提供出入院服务、生活照料服务、医疗护理服务,共设置养老康复床位数1280张、医疗床位300张。  

  担保支持养老机构融资的探索实践

  上海市“养老服务批次贷”担保业务。“养老服务批次贷”是2022年上海市中小微企业政策性融资担保基金管理中心(以下简称上海市融资担保中心)与上海市民政局面向养老服务领域融资需求合作推出的担保业务，通过搭建“政府+担保+银行”政策性融资服务联动平台，旨在为养老服务企业和社会服务机构提供纾困帮扶，帮助其降低综合融资成本，助力其健康持续发展。具体担保业务为：由合作银行在协议约定范围内，按照民政部门提供的融资需求名单，对名单内的机构单户授信额度在1000万元(含)以下贷款申请自行审批、放款；上海市融资担保中心采用事后备案方式提供担保，并对不超过代偿上限部分承担保证责任。

  宁波市“养老服务机构担保贷业务”。该业务是2024年由国家金融监督管理总局宁波监管局联合宁波市民政局、市财政局出台的担保贷款业务，通过引入融资担保机构、完善风险分担机制，推动银行精准对接、丰富产品，更好支持养老服务机构发展，并督促银行全部完成走访对接。按照基本开户行优先原则，有关机构将辖内养老机构名单通过线上渠道“-对一”推送给银行，指导银行制定“养老保”金融服务方案，并发挥融资担保增信分险作用，解决民营养老机构轻资产、缺抵押的难题。

  对山东省政府性融资担保支持民营养老机构的建议

  结合前述关于支持民办养老机构融资的SWOT分析,以及相关银行、融资担保机构的实例探索，虽然内外部存在着一定的局限性和不确定性，但运用政府性融资担保为民营养老机构提供增信支持仍具备一定可行性。以下是笔者对政府性融资担保机构更好支持民营养老机构发展的一些建议。

  政策建议。一是明确重点支持领域范围。建议相关政府部门开展对养老行业的统计方法研究，摸清行业底数，对于公益性、普惠型养老机构，建立名单制管理，并加强监管、定期审核；对养老服务项目进行科学评估，并对项目定期公示。二是出台支持政策。对于各类养老金融产品，建议充分做好风险评估，建立配套的支持政策，特别对信贷类养老金融产品，建议充分考虑风险控制、资金监管等问题；对支持养老行业的金融机构采用养老金融风险补偿基金、业务奖补等措施，缓释风险同时提高其工作积极性，有利于构建更加健全、高效的养老金融保障体系。在实施政策时，注重与金融机构、行业协会等各方主体的合作与沟通，及时了解市场需求和行业动态，不断完善政策内容和实施方式，并加强政策宣传和普及工作，提高公众对养老金融的认知和参与度。三是推进多方合作。推动政府部门与银行、担保机构、保险公司等建立有效的合作机制。制定明确的合作框架和具体内容，明确各方职责和权益，为合作提供有力的制度保障；加强业务对接，推动各机构在养老金融领域形成互补优势，共同开发创新产品和服务；建立养老金融服务平台，加强信息共享和风险控制，提高合作效率和安全性。

  政银担联动支持建议。一是建议政府监管部门指导合作银行定制专项产品，出台专项考核政策，自上而下地提升银行落实养老机构信贷政策的积极性；二是建议合作银行在信贷产品设计中充分考虑政府性融资担保增信支持，降低对民营养老机构融资的抵质押物要求，提高其贷款可得性；三是建议民政等相关部门对专项信贷产品提供优质民营养老机构客户名单，减轻合作银行获客压力，提高对民营养老机构融资的支持效率。

  担保贷款产品设计建议。一是多样化的反担保措施。借鉴山东省农村信用社联合社“养老保障贷”采用的“床位收费权质押＋保证金担保＋实际控制人、核心家庭成员或主要股东担保”模式，可探索采用类似手段设置对民营养老机构的反担保措施，缓解其抵质押物不足的风险。二是多因素考量担保准入标准。结合民营养老机构的经营特点，可探索纳入床位空置率、服务收费水平、服务质量检测等次、信用评价、行政处罚等多维度的准入审核要求，筛选经营情况良好的民办养老机构进行重点支持。三是延长担保贷款期限。充分考虑民营养老机构资金回收周期长的特点，可探索在一定程度上延长对民营养老机构的贷款期限，减缓贷款接续的不确定性和频繁还款的资金压力。四是丰富担保贷款还款方式。结合民营养老机构现金流情况，可探索对担保贷款的还款方式进行匹配定制，平缓民办养老机构一次性还款的资金压力，降低其违约风险，并减少其违约时银行和担保机构的损失。

（文/邹全  作者单位：山东省投资融资担保集团有限公司）

（文章来源：《中国担保》杂志，2024年第4期/总第76期，如有侵权请与本司联系，进行删除，谢谢。）