【行业资讯】担保新规下政府性融资担保机构高质量发展思考与展望

引言  政府性融资担保机构作为连接金融机构与小微企业的重要桥梁，承担着缓解企业融资难、融资贵问题的重要职责。近年来，我国政府性融资担保体系持续完善，政策性功能作用突显。2020年至2024年，全国政府性融资担保机构从1292 家增加至 1518家，年均增长 6%；机构实收资本总额从5024亿元增长至6312亿元，年均增长 7%。国家融资担保基金作为政府性融资担保体系的龙头，截至2024年底累计合作业务规模超过5.5万亿元，惠及企业超过480万户次，服务就业超过 4900万人次。各级政府性融资担保机构为缓解小微企业融资困境、促进企业稳岗扩岗、助推经济持续回升向好作出了积极贡献。

  随着经济环境的动态变化，我国政府性融资担保体系仍存在一些问题和挑战，如政策性定位有待进一步明确、政府性融资担保机构管理体制尚未理顺、银担分险责任有待进一步压实、配套支持政策有待进一步落实等。在此背景下，财政部等六部门联合印发了《政府性融资担保发展管理办法》（以下简称《管理办法》），自2025年3月1日起正式施行。《管理办法》的出台，标志着我国政府性融资担保体系进入了一个新的发展阶段。新规的实施，旨在进一步规范政府性融资担保机构的运作，提高其服务实体经济的能力，防范和化解金融风险，促进经济高质量发展。

《管理办法》核心要点解读

  《管理办法》分为六章，共三十三条，涵盖支持政府性融资担保发展的方方面面。

  明确机构定位与主业方向

  《管理办法》着重强调政府性融资担保机构的准公共定位，明确其在可持续经营的前提下，应秉持保本微利原则运行，坚决摒弃以营利为目的的经营理念。在业务范畴上，要求机构将重心坚定不移地锚定在小微企业和“三农”等普惠领域经营主体的融资增信服务上。具体而言，在服务对象的选择上，着重关注单户担保金额1000万元及以下的小微企业和“三农”主体，将其作为重点服务对象。同时，在业务结构的优化上，对业务占比提出了明确要求，即支小支农担保金额占全部担保金额的比例原则上不得低于80%，其中单户担保金额500万元及以下的占比原则上不得低于50%。通过这些具体量化指标，为政府性融资担保机构的业务开展提供了清晰、可操作的指导方向，确保其能够精准聚焦主业，切实发挥政策功能，将更多金融资源引入普惠金融领域，有效缓解小微企业和“三农”主体面临的融资难题。同时，《管理办法》突出就业优先原则。政府性融资担保客户群体主要是小微企业，而小微企业又是拉动就业的主力军。以国家融资担保基金为例，据测算，国家融资担保基金每担保贷款1亿元，可服务企业稳定就业约900人，该机构已累计服务就业人数超过5000万人次。为突出就业优先导向，《管理办法》要求政府性融资担保机构积极支持吸纳就业能力强、劳动密集型的小微企业和“三农”等主体，促其稳岗扩岗，在服务实体经济过程中切实支持更多就业、更好保障民生。

  规范经营行为与风控要求

  为确保政府性融资担保机构稳健运营，《管理办法》对机构的经营行为进行了严格规范。在业务范围方面，明确划出“红线”，严禁机构偏离主业、盲目扩张业务领域。例如，《管理办法》再次强调“四个不得”：不得偏离主业盲目扩大业务范围，不得为政府债券发行提供担保，不得为地方政府融资平台融资提供增信，不得向非融资担保机构进行股权投资，国家政策鼓励开展的科技创新担保与股权投资机构联动模式除外。这些规定旨在引导机构专注核心业务，避免因涉足高风险、非主业领域而引发经营风险，维护融资担保行业的健康生态。

  在风险防控层面，《管理办法》要求机构切实肩负起风险防控的主体责任，牢固树立审慎经营理念，构建全方位、多层次的风险管理体系。从业务流程的关键节点入手，加强业务管理信息系统建设与应用，对保前评估、保后管理、代偿追偿和风险处置等各个环节进行规范化管理。通过建立健全风险监测、预警及应急处置机制，确保能够及时捕捉风险信号，提前预警潜在风险，并在风险事件发生时迅速启动应急处置预案，实现对风险的早识别、早发现、早处置，最大程度降低风险损失，保障机构的可持续经营。

  突出政策加力支持与保障措施

  政府性融资担保既是准公共产品，又需要保本微利运行，为打破长期以来“政策性业务”与“市场化运营”矛盾，《管理办法》不仅对政府性融资担保机构聚焦支小支农主业、依法合规经营等方面提出更高要求，同时也提出要进一步加大支持力度，细化完善配套制度，综合运用资金扶持、信息共享、差异监管等多种方式，为机构可持续经营提供多层次全方位的有力保障，更好发挥政府性融资担保逆周期、跨周期调节作用。

  在资金支持方面，明确地方各级财政部门可综合运用资本金补充、风险补偿、担保费补贴、业务奖补等多元化手段为机构提供资金支持。同时，要求财政部门在制定支持政策时，充分考量宏观经济形势、经营主体融资需求、财政承受能力及机构可持续经营能力等多方面因素，合理确定资金支持规模与绩效考核目标，确保政策支持既精准有力又可持续，助力机构在稳健经营的基础上，稳步扩大业务规模，提升服务实体经济的效能。

  在信息共享与平台建设方面，《管理办法》积极推动跨部门协同合作。财政部依托国家融资担保基金搭建全国政府性融资担保业务管理服务平台，加强与相关政府部门的信息共享，为地方各级政府性融资担保机构的业务管理、风险监测、绩效评价等工作提供坚实的数据支撑与信息化保障。此外，鼓励中国人民银行、国家发展改革委等部门支持政府性融资担保机构按规定接入金融信用信息基础数据库、全国信用信息共享平台，并推动地方各级政府有关部门依托全国一体化融资信用服务平台网络，建立政府、银行、担保机构多方合作机制，向担保机构开放共享涉企、涉农信用信息，打破信息壁垒，降低信息不对称带来的风险，为政府性融资担保机构业务规范健康发展营造良好的信息环境。

政府性融资担保机构发展现状及面临挑战

  发展现状

  近年来，我国政府性融资担保体系建设成效斐然，在缓解小微企业和“三农”融资难题方面发挥了重要作用。截至2024年底，全国政府性融资担保机构数量持续增长，资本实力不断增强，担保业务规模稳步扩大。国家融资担保基金作为行业龙头，引领作用显著，通过创新银担“总对总”批量担保业务模式，联合审贷审担程序，大大提高了融资担保服务效率。截至2024年底，国家融资担保基金累计合作业务规模超5.5万亿元，有力带动了地方各级担保机构的业务发展。

  在业务结构上，各地政府性融资担保机构积极响应政策号召，不断加大对小微企业和“三农”的支持力度，支小支农担保金额占比逐年提升，单户 500万元及以下的担保业务占比也达到了较高水平。同时，在担保产品创新方面，各地结合区域产业特色，推出了一系列针对性强、贴合市场需求的担保产品，如针对“专精特新”企业的科技担保产品、助力农业产业化发展的供应链担保产品等，有效满足了不同类型经营主体的融资需求。

  在政策支持方面，中央及地方各级政府纷纷出台相关政策，通过资本金注入、风险补偿、担保费补贴等方式，为政府性融资担保机构提供了坚实的政策保障。例如，部分省份设立了专项扶持资金，对融资担保机构开展的小微企业和“三农”担保业务给予高额补贴，有效降低了机构的经营成本，提升了其服务实体经济的积极性。

  面临挑战

  尽管政府性融资担保工作取得了一定发展成果，但在当前复杂多变的经济金融环境下仍面临诸多挑战。从市场竞争角度看，随着金融科技的快速发展，银行等金融机构不断创新金融产品与服务模式，通过大数据、人工智能等技术手段，提升了对小微企业和“三农”的服务能力，部分优质客户资源被分流。同时，各类互联网金融也在不断拓展业务领域，加剧了市场竞争，给政府性融资担保机构带来了较大的市场压力。

  在风险防控方面，小微企业和“三农”主体由于自身规模较小、抗风险能力较弱、财务制度不健全等原因，信用风险相对较高，政府性融资担保机构在为其提供担保服务时面临较大的代偿风险。此外，经济下行周期中，部分行业企业经营困难，进一步增加了担保业务的风险。在业务实践中，部分融资担保机构的风险识别与评估能力不足，缺乏有效的风险预警与处置机制，难以有效应对日益复杂的风险挑战。

  在可持续发展方面，政府性融资担保机构服务的对象多为自身信用环境较差的弱势群体，且担保费率普遍较低，而运营成本却相对较高，导致机构盈利能力较弱。部分地区财政支持力度有限，无法满足机构的资本金补充、风险补偿等需求，制约了机构的业务拓展与可持续发展。此外，专业人才短缺也是影响融资担保机构发展的重要因素之一。融资担保行业涉及金融、财务、法律等多领域专业知识，对从业人员素质要求较高，但部分机构缺乏具有丰富经验的专业人才，在业务创新、风险管控等方面能力不足，阻碍了机构的健康发展。

担保新规下政府性融资担保机构高质量发展路径

  聚焦主业，优化业务结构

  政府性融资担保机构应深刻领会《管理办法》精神，将服务小微企业和“三农”作为核心使命，坚持就业优先导向，持续优化业务结构，提升服务精准度。一方面，加大对单户担保金额1000万元及以下小微企业和“三农”主体的支持力度，确保支小支农担保金额占比达到规定要求。通过深入调研区域内小微企业和“三农”主体的融资需求特点，细分市场，开发针对性强的担保产品，如针对小微企业“短、频、急”融资需求的小额快速担保产品，以及契合农业生产周期特点的农业供应链担保产品等。另一方面，注重提升单户500万元及以下担保业务的占比，重点支持那些处于初创期、成长期，融资需求迫切但抵押物不足的小微企业和“三农”主体。在业务拓展过程中，充分发挥政府性融资担保机构的政策引导作用，积极与地方政府产业政策相结合，助力区域特色产业发展。例如，某地区政府性融资担保机构围绕当地县域特色产业，推出“专业特色镇”担保产品，对符合条件的特色产业客户提供最高1000万元的担保贷款支持，有效解决了客户在生产过程中的资金短缺问题，推动了当地特色产业的发展壮大。最后，通过政府性融资担保机构进一步扩大就业“蓄水池”。小微企业和“三农”主体作为吸纳就业的主力军，对稳定就业局势起着决定性作用。政府性融资担保机构应紧紧围绕这两类主体，加大融资担保支持力度。在小微企业领域，重点关注劳动密集型企业，如服装加工、食品制造、物流配送等行业企业。这些企业通常以人力投入为主，对就业岗位的创造能力较强。以某服装加工小微企业为例，其主要从事服装的生产与销售，一条生产线就能吸纳数十名工人就业。然而，这类企业往往因缺乏抵押物、财务制度不够健全等原因，难以从银行获得足额贷款。政府性融资担保机构可通过简化业务流程，基于企业的订单量、过往经营流水等数据进行风险评估，为其提供融资担保，帮助其购置先进生产设备、扩大生产规模，从而创造更多就业岗位。

  “三农”主体涵盖广大农户、家庭农场、农业合作社等。在农村地区，许多农业生产活动需要大量劳动力，从农作物种植到农产品初加工等环节，都为当地农民提供了就业机会。政府性融资担保机构要积极支持农业产业化项目，如对农产品加工企业提供担保贷款，助力企业升级加工设备，提高生产效率，拓展农产品销售市场。这不仅能带动农产品附加值提升，还能吸引更多农民返乡就业，参与到农业产业链的各个环节中，有效解决农村剩余劳动力就业问题，也有助于缓解城市就业压力，促进城乡就业均衡发展。

  强化风控，完善管理体系

  风险管理是政府性融资担保机构稳健运营的生命线。在《管理办法》的指引下，各级机构应进一步强化风险防控意识，构建全面、科学的风险管理体系。在风险识别环节，充分利用大数据、人工智能等技术手段，整合工商、税务、司法、金融等多渠道信息，对担保申请人进行全方位画像，精准识别潜在风险。例如，通过分析企业的纳税数据、水电费缴纳情况等，判断其经营稳定性和还款能力。在风险评估方面，建立科学合理的风险评估模型，综合考虑企业的财务状况、信用记录、市场竞争力、行业发展前景等因素，对担保项目进行量化评估，确定合理的担保额度与担保费率。同时，加强对反担保措施的管理，在风险可控的前提下，逐步减少、取消对小微企业和“三农”主体资产抵（质）押等反担保要求，积极探索开展信用担保业务，提升服务的普惠性。在风险监测与预警阶段，利用业务管理信息系统，实时跟踪担保项目的运行情况，设置风险预警指标，一旦发现风险信号，及时发出预警并启动应急处置预案。在风险处置环节，建立健全代偿追偿机制，制定科学合理的代偿处置流程，加强与司法部门的沟通协作，通过法律手段维护机构的合法权益，降低代偿损失。此外，还应加强内部管理，完善内部控制制度，强化对业务流程各环节的监督与制衡，防范操作风险和道德风险。

  加强合作，拓展发展空间

  加强与各方主体的合作，是政府性融资担保机构拓展业务空间、提升服务能力的重要途径。

  在银担合作方面，政府性融资担保机构要积极与银行建立长期稳定的合作关系，共同探索创新合作模式，如推广国家融资担保基金的银担“总对总”批量担保业务模式，简化联合审贷审担程序，提高融资担保服务效率；与银行协商合理的风险分担比例，争取在授信额度、担保放大倍数、贷款利率、续贷条件、免收保证金等方面获得更多优惠政策，降低担保业务成本，提升银担合作的可持续性。

  在政担合作方面，政府性融资担保机构要加强与地方政府及相关部门的沟通协作，积极参与地方政府主导的特色产业项目、乡村振兴项目等，通过与政府部门共享信息、联合开展项目筛选与评审，充分发挥政府性融资担保的增信作用，引导金融资源向符合地方产业发展规划的小微企业和“三农”主体流动。例如，某政府性融资担保机构与该省省级以上开发区、经济园区合作，共同推出“园区保”担保产品，由园区主管部门推荐优质入园项目，政府性融资担保机构提供担保支持，银行提供贷款资金，三方协同合作，有力推动了当地产业发展。

  此外，政府性融资担保机构还应加强与其他担保机构、再担保机构的合作交流，通过开展联保、分保等业务合作，实现资源共享、优势互补，共同提升风险抵御能力；积极探索与供应链核心企业的合作模式，构建多元化的金融服务生态，为小微企业和“三农”主体提供更加丰富、全面的融资解决方案。

  科技赋能，提升服务质效

  在数字化时代，科技赋能已成为政府性融资担保机构提升服务质效、实现高质量发展的必由之路。行业机构应加大对科技研发的投入，加强业务管理信息系统建设及升级，实现担保业务全流程数字化管理，从项目申请、受理、评审、审批到保后管理、代偿追偿等各个环节，均通过信息化系统进行操作，提高业务处理效率，减少人为干预，降低操作风险。

  在业务实践中，政府性融资担保机构可以利用大数据、人工智能等技术构建智能化风控体系，通过对海量数据的挖掘与分析，建立风险评估模型和预警指标体系，实现对担保项目保前风险的精准识别、实时监测及动态预警。例如，某政府性融资担保机构引入大数据风控系统后，对“总对总”批量化担保业务实行保前前置审核，平均审核时效仅30秒，审核通过率由起初的75%提升至90%，极大提高了银担合作的合规性，且从实质上落实了“总对总”模式联合审贷审担要求。

  政府性融资担保机构还可以借助互联网平台拓展业务渠道、创新服务模式。搭建线上融资担保服务平台，可以为小微企业和“三农”主体提供便捷的线上融资申请、业务咨询、进度查询等服务，打破时间与空间限制，提升服务的可获得性；利用区块链技术，可以实现信息共享与数据安全存储，加强与合作机构之间的信任协作，共同提升金融服务的质量与效率。

未来发展展望

  随着《管理办法》的深入实施及经济金融环境的持续优化，政府性融资担保行业将呈现出一系列积极的发展趋势。在政策支持持续加强的背景下，行业规模有望进一步扩大，资本实力将不断增强，为实体经济发展提供更坚实的资金保障。未来，政府性融资担保机构将更加聚焦主业，支小支农担保业务占比将持续提升，服务的精准度与覆盖面也将进一步扩大，在多个关键领域发挥重要作用并呈现出新的发展态势。

  聚焦重点领域，服务国家战略需求

  一是乡村振兴领域持续深耕。粮食安全始终是国家发展的根基。未来，政府性融资担保机构将围绕粮食产业链，从种业研发、种植生产到仓储物流提供全方位担保支持。例如，对大型种业企业的研发项目给予大额长期担保，助力培育优质种子品种；为粮食种植大户购置先进农业机械提供融资担保，提升农业生产效率。在农村产业融合方面，除现有的冷链物流、乡村旅游担保产品外，还将向农产品精深加工、农村电商等新兴领域拓展，如通过支持农产品加工企业引进先进生产线，提升产品附加值；为农村电商创业者提供启动资金担保，拓宽农产品销售渠道，推动农村各产业深度融合，助力乡村经济多元化发展。

  二是科技创新领域担当重任。科技创新是推动国家发展的核心动力，政府性融资担保机构将全力构建“科技担保”生态链。在知识产权质押担保方面，与专业的知识产权评估机构合作，建立科学合理的评估体系，对科技企业的专利、商标、著作权等知识产权进行精准估值，以此为依据提供担保服务，帮助企业将“知产”转化为“资产”；与股权投资机构密切协作，共同评估科技企业的发展潜力和股权价值，为企业在不同发展阶段的融资需求提供支持。

  三是绿色发展领域积极作为。随着全球对气候变化的关注度不断提高，绿色发展已成为必然趋势。政府性融资担保机构将大力开发“碳中和担保”产品，除支持光伏、风电等传统清洁能源项目外，还将向生物质能、地热能等新兴清洁能源领域延伸；对工业企业的能源综合管理项目，如绿色制造工艺改造、节能减排设备购置等，提供定制化的担保方案；在探索“排污权抵押担保”“碳排放指标担保”等创新业务时，与环保部门、碳交易平台紧密合作，建立规范的排污权和碳排放价值评估机制，确保担保业务的风险可控。通过这些举措，将引导更多金融资源流向绿色产业，助力我国实现碳达峰、碳中和目标。

  顺应行业趋势，实现自身转型升级

  一是数字化转型加速推进。未来几年，政府性融资担保机构的数字化转型将进入快车道。智能风控系统将成为标配，通过不断优化大数据分析模型，整合更多维度的数据，如企业的用水用电数据、供应链上下游交易数据等，实现对担保项目风险的精准预测和实时监控；线上化办理业务将成为主流服务模式，客户可以通过手机 APP，随时随地提交融资担保申请，机构利用人工智能客服及时解答客户疑问，审核人员在线上完成尽职调查、风险评估和审批流程，大大缩短业务办理时间，提升客户体验。“无接触担保”将在金融科技快速发展的背景下，进一步提升服务效率和便捷性。

  二是专业化分工更加精细。在风险分担方面，省级融资担保机构凭借丰富的资源和较强的风险承受能力，将重点向“再担保”转型，在再担保业务上，为市级融资担保机构提供坚实的风险后盾，增强整个担保体系的稳定性；在产业担保方面，针对区域内的支柱产业和战略性新兴产业，制定专项担保方案，推动产业集群发展。市级融资担保机构将聚焦“园区担保＋特色产业担保”，紧密围绕当地产业园区的企业需求，提供个性化的融资担保服务，助力园区产业升级；加大对科技型中小企业的扶持力度，与科技部门、创业园区合作，共同培育创新型企业，成为连接基层经济主体与金融资源的重要桥梁。通过这种专业化分工，形成“错位发展、优势互补”的良好格局，提升整个行业的服务效能。

（文/山西省融资再担保集团有限公司党委副书记、副董事长、总经理、 蔡绍青）

（文章来源：《中国担保》杂志，2025年第3期/总79期，如有侵权请与本司联系，进行删除，谢谢。